Узагальнено результати ревізії бюджетів на території Одеської області
На виконання Основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби на 2009 рік, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.11.2008 № 1485-р, в квітні-травні 2009 року проведено ревізію бюджетів на території Одеської області за 2007-2008 роки та І квартал 2009 року.
Результати контрольних заходів, якими охоплено фінансово-господарську діяльність 21 підприємства, установи і організації, засвідчили, що в цілому робота з формування, розгляду, затвердження та виконання місцевих бюджетів на території області протягом обревізованого періоду здійснювалось з урахуванням вимог чинного законодавства, рішень місцевих органів влади, інструктивних та методичних документів Міністерства фінансів України.
Консолідований бюджет області на 2007-2009 роки складено, виходячи із загальних принципів формування місцевих бюджетів України, визначених Бюджетним кодексом України, нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів до місцевих бюджетів області, затверджених Законами України про Державний бюджет України на 2007-2009 роки.
Поряд з цим ревізіями встановлено послаблення координуючої ролі місцевих органів влади в дотриманні законодавства при формуванні та виконанні місцевих бюджетів. Внаслідок цього мали місце факти порушень бюджетного законодавства на різних стадіях бюджетного процессу.
Не дивлячись на те, що більшість місцевих бюджетів в області є дотаційними, мають місце проблеми з виконанням планів доходів та при наявності податкового боргу по основних джерелах закріплених доходів, органами місцевого самоврядування надавались додаткові пільги зі сплати податків та платежів без належного обґрунтування доцільності та ефективності їх надання. З цієї причини обсяг недоотриманих протягом перевіреного періоду доходів обласного бюджету склав 358,0 тис. грн, в тому числі: з плати за землю – 216,4 тис. грн та з орендної плати – 141,6 тис гривень.
При цьому, в окремих випадках пільги надавались підприємствам, які є систематично прибутковими, з цільовим призначенням вивільнених коштів - на здійснення їх основних функцій, а також при наявності заборгованості щодо сплати платежів до бюджету за попередні періоди.
Не вдалось добитись наповнення обласного бюджету за рахунок стягнення заборгованості з дебіторів в загальній сумі 7,2 млн. гривень.
Зокрема, станом на 01.04.2009 залишок коштів, не повернутих до бюджету Відкритим акціонерним товариством Одеський „Облагрохім” становить 745,0 тис. грн, Асоціацією „Овочі Одещини” - 500,0 тис. грн. Термін повернення зазначених позичок завершився 01.12.2004. Внаслідок не проведення облдержадміністрацією претензійно-позовної роботи до бюджету не повернуто 1,2 млн гривень.
Так само втрачено обласним бюджетом кошти в сумі 5,9 млн грн внаслідок вилучення згідно з Ухвалами Господарського суду Одеської області з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України КП „Любава”, якому з обласного бюджету проведено видатки на забезпечення гарантій за кредитним договором, укладеним КП із АКБ «Морський транспортний банк» для придбання долі м’ясо-молочного комплексу.
Низку суттєвих недоліків допущено місцевими органами влади при формуванні та виконанні видаткової частини обласного бюджету.
За рахунок коштів загального фонду обласного бюджету окремими головними розпорядниками коштів здійснювались витрати, які не віднесено до витрат обласного бюджету, або витрати, джерелом фінансування яких згідно з Бюджетним кодексом України є бюджети інших рівнів.
Зокрема, в порушення статей 85, 90 Бюджетного кодексу України, ст. 64 Закону України «Про вищу освіту» за рахунок коштів обласного бюджету через головного розпорядника коштів – Управління освіти і наукової діяльності облдержадміністрації протягом 2007-2008 років та І кварталу 2009 року проведено видатки в загальній сумі 39,6 млн грн, а на ІІ - ІV квартали поточного року - заплановано 18,8 млн грн на утримання 3-х структурних підрозділів Південноукраїнського державного педагогічного університету ім. К.Д.Ушинського, який утримується за рахунок коштів державного бюджету, а саме: Одеського педагогічного коледжу, Балтського та Білгород-Дністровського училища, що зареєстровані як філії університету без права юридичної особи.
Аналогічно на утримання Одеського національного академічного театру опери та балету використано з обласного бюджету 14,5 млн грн, хоча фінансування його повинно здійснюватись із державного бюджету.
Так само, всупереч вимогам ст. 85 Бюджетного кодексу України за рахунок коштів обласного бюджету проведені видатки з утримання окремих структурних підрозділів Управління освіти на загальну суму 1,7 млн грн та Одеського обласного протитуберкульозного диспансеру на загальну суму 897,6 тис гривень. При цьому, обласна рада рішення щодо створення таких комунальних установ (організацій) не приймала, положенням про управління освіти та статутом диспансеру існування таких підрозділів або виконання таких функцій не передбачено, зазначені підрозділи статусу юридичних осіб не мають.
При затвердженні обласного бюджету Одеської області на 2009 рік в ньому передбачено видатки в розмірі 20,0 млн грн на сплату внесків до статутного фонду Закритого акціонерного товариства „Футбольний клуб „Чорноморець”, для чого передано кошти із загального фонду до бюджету розвитку в сумі 12,0 млн гривень.
Фактично протягом І кварталу 2009 року на поточний рахунок Товариства, відкритий в АКБ „Імексбанк” (м. Одеса), із зазначених коштів перераховано 6,0 млн гривень.
Зазначене Товариство засновано на приватній власності, його статутний капітал становить 300,0 млн грн. та поділений на 300 тис. простих іменних акцій номінальною вартістю 1,0 тис. грн кожна.
Обласна рада є власником 20 тис. штук таких акцій, випущених Товариством у січні 2008 року, проте, включення обласної ради до складу акціонерів в ході звірки не підтверджено. Право її власності на акції, засвідчене сертифікатом, станом на 01.04.2009 у складі нематеріальних активів та заборгованість по розрахунках із ЗАТ „ФК „Чорноморець” не обліковується.
Крім того, при систематичній прибутковості Товариства (за 2007-2008 роки чистий прибуток становив відповідно 9,0 та 10,4 млн грн.) йому надано на 2009 рік пільгу з плати за землю в сумі 366,2 тис. гривень.
В умовах обмеженості фінансових ресурсів на забезпечення першочергових потреб населення області, в 2008 році рішенням Одеської обласної ради затверджено обласну цільову програму недержавного (додаткового) пенсійного забезпечення працівників бюджетної сфери обласного підпорядкування та посадових осіб місцевого самоврядування на 2008 – 2017 роки із загальним обсягом її ресурсного забезпечення в розмірі 180,0 млн грн, в т.ч. 2008 рік – 10,2 млн грн та, починаючи з 2009 року, по 20,0 млн грн щорічно.
Зазначеною Програмою передбачено охопити недержавним пенсійним страхуванням 8500 працівників окремих галузей бюджетної сфери та визначено головних розпорядників відповідно по кожній галузі - обласна рада та управління облдержадміністрації: освіти і наукової діяльності, охорони здоров’я та медицини катастроф, культури і туризму, у справах фізичної культури та спорту, у справах сім’ї та молоді, праці та соціальної політики, а також служба у справах дітей облдержадміністрації.
Основними критеріями відбору учасників (працівники бюджетних установ) визначено віковий ценз (на момент включення до персоніфікованого списку – жінки віком до 50 років, чоловіки віком до 55 років), стаж безперервної сумлінної роботи в установах відповідної галузі та наявність певних кваліфікаційних категорій відповідної галузі.
Здійснення вкладником (юридична особа - бюджетна установа, платник пенсійних внесків) внесків на користь учасників проводиться на підставі пенсійних контрактів, укладених між відповідними головними розпорядниками коштів та ТОВ «Адміністратор недержавного пенсійного фонду «Пенсійне забезпечення».
Пенсійні внески сплачуються вищезазначеними головними розпорядниками бюджетних коштів шляхом зарахування відповідних грошових сум на підставі відомості персоніфікації до 25 числа місяця, наступного за звітним, на поточний рахунок Відкритого недержавного пенсійного фонду «Перший національний відкритий пенсійний фонд» в АКБ «Імексбанк».
На 2008 рік на виконання зазначеної Програми за рахунок загального фонду обласного бюджету затверджено видатки 10 згаданим головним розпорядникам коштів в сумі 7,1 млн грн, з яких профінансовано та сплачено 7,0 млн гривень.
На 2009 рік по зазначених видатках затверджено асигнувань в сумі 20,0 млн грн, з яких за І квартал 2009 року профінансовано 4,4 млн грн (факт сплати внесків до фонду не підтверджено, оскільки контрольними заходами охоплено не усіх із зазначених головних розпорядників коштів).
При цьому в окремих головних розпорядників встановлено безпідставне завищення на 2009 рік обсягу асигнувань на сплату внесків до недержавного пенсійного фонду.
Зокрема, таке порушення на 3,4 млн грн. допущено Управлінням охорони здоров’я та медицини катастроф облдержадміністрації.
Крім того, відсутність дієвого контролю за дотриманням критеріїв відбору учасників Програми, зокрема включення до відомостей учасників осіб, які не відповідали визначеним критеріям їх відбору, в Управлінні освіти і наукової діяльності та Управлінні охорони здоров’я та медицини катастроф облдержадміністрації призвела до незаконних видатків на суму 261,5 тис гривень.
Зустрічною звіркою в Одеській обласній клінічній лікарні встановлено зайве перерахування внесків на недержавне пенсійне забезпечення за 68 звільнених осіб на суму 33,0 тис грн та за 55 осіб, які не відповідали визначеним критеріям, на суму 29,8 тис. гривень.
Водночас дослідженням питання щодо виконання обласної цільової програми недержавного (додаткового) пенсійного забезпечення шляхом опитування встановлено, що працівники бюджетних установ – учасники недержавного пенсійного страхування не обізнані з порядком розрахунків з недержавним пенсійним фондом, інформацією про суму накопичених внесків на індивідуальному пенсійному рахунку та умовами їх виплати.
При спілкуванні з працівниками бюджетних установ з’ясовано про здійснення виплат пенсійних внесків працівникам бюджетних установ обласного підпорядкування, які виїхали за межі країни на постійне проживання. Проте, оскільки фактичне здійснення виплат пенсійних внесків учасникам можливо перевірити лише у фонді, загальна інформація про виплату пенсійних внесків на даний час відсутня, результати опитування підтвердити або спростувати немає можливості.
Таким чином, як свідчать результати ревізій, з боку вкладників – бюджетних установ, після сплати внесків до недержавного пенсійного фонду фактично втрачено контроль за накопиченням внесків за кожною фізичною особою та дотриманням умов пенсійного контракту в частині виплати пенсійних внесків учасникам фонду.
Викладене свідчить про те, що при прийнятті Обласною радою програми недержавного пенсійного страхування, її ініціатори керувались не інтересами працівників бюджетної сфери, а виключно прагненням наповнення внесками Відкритого недержавного пенсійного фонду «Перший національний відкритий пенсійний фонд» та поповнення активів АКБ«Імексбанк».
Зазначені видатки здійснювались в умовах недофінансування соціальної сфери області.
Так, асигнування, виділені в 2008 році на утримання установ освіти обласного підпорядкування, покривали 86,3% мінімально-необхідної потреби. Потреба в медикаментах забезпечена асигнуваннями на 88,6%, а доведений граничний обсяг видатків на матеріальне забезпечення вихованців інтернатних закладів дозволяє забезпечити дітей одягом та взуттям лише на 44,6%. На придбання предметів та матеріалів (в тому числі на предмети першочергової необхідності: засоби особистої гігієни, миючі та дезінфікуючі засоби відповідно до встановлених норм) потребу забезпечено лише на 38,9%.
Низький рівень забезпечення потреби у видатках на капітальні ремонти оздоровчих закладів, що перебувають на балансах установ освіти обласного підпорядкування, - 20%.
На 2009 рік видатки на медикаменти визначено в розмірі 68 % проти затверджених на 2008 рік. В порівнянні з 2008 роком в обласному бюджеті зменшені видатки на 2009 рік на продукти харчування.
Поряд з обласною цільовою програмою затверджено 11 місцевих (3 міські та 8 районних) цільових програм недержавного (додаткового) пенсійного забезпечення працівників бюджетної сфери на 2008-2017 роки, відповідно до яких загальний обсяг ресурсного забезпечення на весь період їх дії визначений в розмірі 248,2 млн гривень.
Фактично за 2008 рік проведені видатки на ці програми із зазначених місцевих бюджетів (без врахування обласного) в сумі 22,7 млн грн, за І квартал 2009 року – 6,8 млн гривень.
Таким чином, при незабезпеченні асигнуваннями соціальних потреб населення, передбачених чинним законодавством, місцевими органами влади в області створено схему спрямування бюджетних коштів у значних обсягах на фінансування додаткових послуг населенню, фактичне надання яких сьогодні під сумнівом.
При цьому втрачено можливість державного контролю за використання цих коштів, а у випадку припинення діяльності Відкритого недержавного пенсійного фонду «Перший національний відкритий пенсійний фонд» або банкрутства АКБ «Імексбанк» - виникає загроза втрати значних фінансових ресурсів та нанесення збитків місцевим бюджетам області.
Ревізією дотримання порядку розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів області на депозитних рахунках в банківських установах виявлено, що на підставі рішення та розпорядження обласної ради, розпорядження облдержадміністрації та відповідно до договору банківського вкладу тимчасово вільні кошти обласного бюджету в сумі 21,9 млн грн 26.12.2008 перераховано на депозитний рахунок АКБ „Імексбанк” строком до 28.12.2009 із відсотковою ставкою 18,7% річних.
Протягом І кварталу 2009 року дострокове зняття розміщених на депозитних рахунках коштів не проводилось.
Зазначене суперечить ст. 52 Закону України „Про Державний бюджет України на 2009 рік”, якою передбачено, що порядок розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на депозитних рахунках банків визначається Кабінетом Міністрів України, та п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 28.01.2009 № 52, яким зобов’язано місцеві державні адміністрації в місячний термін переглянути договори депозиту, що укладені до 01.01.2009, з урахуванням вимог зазначеної постанови щодо розміщення коштів на депозитах лише в державних банках.
Слід наголосити, що оскільки питання розміщення коштів місцевих бюджетів у банках відноситься до компетенції органів місцевого самоврядування, облдержадміністрацією за пропозицією Головного фінансового управління ініціювалось питання перед обласною радою щодо дострокового розірвання зазначеного договору депозиту. Однак обласною радою ці пропозиції відхилено.
На час проведення ревізії кошти спеціального фонду обласного бюджету в сумі 21,9 млн грн. продовжують перебувати на депозитному рахунку в АКБ «Імексбанк».
Ревізією використання коштів обласного бюджету на фінансування видатків, пов’язаних з виконанням інших місцевих програм, встановлено, що загалом у 2007 році передбачалось фінансування 37 таких програм, у 2008 році – 48, на 2009 рік – 26 програм.
Обсяг фінансування за місцевими програмами передбачено у 2007-2008 роках у сумах 80,9 млн грн та 150,8 млн грн відповідно. Фактично проведено видатки з бюджету в сумах відповідно 79,8 та 135,0 млн грн. На 2009 рік заплановано такі видатки в загальній сумі 66,5 млн гривень.
Ревізіями використання коштів на зазначені програми встановлено низку суттєвих недоліків та порушень.
Так, Управлінням освіти і наукової діяльності облдержадміністрації за поданнями закладів освіти самостійно проводився перерозподіл видатків, виділених на обласну програму відпочинку та оздоровлення дітей.
Як наслідок, за рахунок коштів на оздоровлення здійснювалось придбання господарчих товарів для поточного ремонту інтернатних закладів, канцелярських товарів, посуду, стільців, миючих засобів та прального порошку, придбання м’якого інвентарю, запчастин та паливно-мастильних матеріалів, послуг зв’язку, що призвело до нецільового використання коштів протягом 2007-2008 років у сумі 714,3 тис. гривень.
В ході ревізії місцевих бюджетів області контрольними заходами охоплено 5 комунальних підприємств, які є одержувачами бюджетних коштів. Встановлено фінансових порушень на загальну суму 2,9 млн грн, в т. ч., недоотримання доходів – 1037,6 тис. грн., незаконні операції з ресурсами, що призвели до втрат, - 151,5 тис. грн., інші фінансові порушення – 1638,4 тис. гривень.
Крім того, в ході ревізії бюджетів на території Одеської області контрольними заходами охоплено 21 підприємство, установа та організація і майже в кожному з них виявлено факти порушень фінансової дисципліни.
Загалом за результатами ревізії встановлено фінансових порушень на загальну суму 105,8 млн грн, з яких недоотримання доходів – 1,2 млн грн, втрати фінансових і матеріальних ресурсів – 56,2 млн грн, інші порушення фінансово-бюджетної дисципліни – 48,4 млн гривень.